中国农村基本经营制度的基础是农村土地集体所有，农户承包经营。2016年秋，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(注：以下简称《意见》)，提出：将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。要完善农村基本经营制度，则必须探索“三权”权能的具体实现形式。

《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。农村土地是农民最重要的不动产，如何确保农民集体能有效行使集体土地所有权?农民集体行使土地所有权的载体是谁?

中办、国办2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出：“推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。” 农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的管理运营主体，是农村集体所有权权能的行使主体，是农村集体经济的组织载体。但集体经济组织成员作为农民集体的一分子如何体现其作为所有者的合法权益?在农村土地所有权权能的行使上，如何实现农民集体和农民成员权利的同一性?

第一是要建立健全农村集体经济组织的组织架构。组织架构包括理事会和监事会两个机构。由集体成员或成员代表大会选出理事会成员。理事会是所有权权能实施的主体，是集体成员的代表。村民小组的代表构成行政村集体经济经济组织监事会的成员;监事会要行使制衡权力，确保理事会对集体所有权权能行使的正当性、合理性，确保理事会行使的权力不会损害成员的利益。[ 参见张晓山：《发展壮大农村新型集体经济刍议》，《中国农村经济形势分析与预测(2017-2018)》，社会科学文献出版社，2018年。]

第二是这两个机构的职能要做实。中办、国办印发的《意见》提出：“农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。《意见》所提的政策举措应进一步具体化。

村集体经济组织要想与社会主义市场经济相容，必须产权归属清晰，流转顺畅。集体经济组织成员拥有的权利在很大程度上是成员权与用益物权相结合的复合性权利。当成员的农地承包经营权或宅基地使用权等用益物权发生流转时，成员的资格也必然发生变化。理事会和监事会的一项重要职能是必要时召集集体成员大会或代表会，决定集体成员的资格认定、成员的权利和义务、成员的进入和退出等重大事项。

世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。农村集体经济组织的理事会和监事会一方面代表成员行使权力，另一方面应成为土地管理部门的抓手，监督成员履行义务，确保农地农用、在经济与生态方面的可持续性。例如，保证农地不撂荒，物理形态不改变;林地的开发要保护生态环境、确保生物的多样性等。2020年中央1号文件提出，农业种植养殖配建的辅助设施用地纳入农用地管理，农业设施用地可以使用耕地。新的政策给予了地方一定的自由裁量权，这就更需要土地管理部门与村集体经济组织通力合作，协调好土地利用与监管之间的关系。

改革和完善集体经济组织内部治理机制，目的是确保农民集体能有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现，所有权权能的体现最终由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。

农村实行土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是写进《宪法》里面的，农户承包的是农民集体所有的农村土地。2018年修正的《农村土地承包法》规定：耕地的承包期为三十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年。承包期内，承包土地能否调整?2018年修正的《农村土地承包法》仍保留原有条款不变。原有条款说的是在承包期内承包地不得调整。现在的问题是在二轮承包期满，要过渡到三轮承包时，承包地能否调整?

2013年中央1号文件提出用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。全国各地区经济社会发展水平不同，土地、劳动力等要素的资源禀赋不同，加之改革以来制度安排形成的路径依赖，全国各地的农地承包经营状况差异较大。据当时的调查，已经开展确权试点工作的农村地区，一些地方的实践经验是，在确权过程中，充分尊重群众的意愿，将土地是否调整、如何调整等交由集体经济组织成员讨论解决，坚持“大稳定、小调整”，调整后即使到三轮承包，承包关系也不再变更。但也有一些地区的做法是沿袭二轮承包的承包关系，进行确权登记颁证，把一些矛盾或遗留问题搁置下来，留待三轮承包时解决。如东北某省在一轮承包后，一直没有调整过，到2015年，49岁以下的农民没有地，只能租地去种，有地与无地差异极大。如果2027年二轮承包期满，将有1/3农民没有承包地。

我国第二轮土地承包大多是从1993年开始，到1999年基本完成，如果按照承包期30年计算，从2023年开始，就会有大量承包地承包期到期。随着社会经济的发展，土地这一生产要素的稀缺性更加突出，农户越来越重视土地的财产属性，而不是其生产属性。为确保二轮承包向三轮承包的平稳过渡，协调好土地承包关系所体现的农民不同群体之间、集体经济组织与农民成员之间的利益关系，是中国共产党的执政能力和国家治理水平的重要体现。

2019年11月，中共中央、国务院颁布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确地划出了红线：“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”《农业农村部办公厅关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》指出：“审慎稳妥开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。及时总结经验，结合实际，探索形成可复制可推广的延包模式，推动研究完善相关配套政策。” 通过试点，总结经验，再形成可操作的具体政策，这是几十年农村改革的成功经验。未来政策的实施，一是要尊重农民意愿，把选择权交给农民，允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节不同群体之间的利益关系;二是要坚持实事求是、因地制宜，分类施策，不搞一刀切。

农地经营权权能的实现要靠农业经营主体。而中国农村多元并存的农业经营主体必然产生多样化的经营模式，体现了经营权的多种实现形式。十九届四中全会《决定》指出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。” 经营权的各种实现形式的探索是否成功一是要看要素配置能否提高经济效益，二是看各种生产要素的贡献与回报是否相称。市场是不断发展变化的，要素的收益分配格局要相应调整，要素的配置也要相应改变。

农民现在高度异质化。一部分农民已经有了长期稳定的非农就业机会、非农收入已经成为收入的主要来源，种地在某种程度上已经成为负担，他们的选择可能是保留承包权，将经营权流转、入股或合作经营。但对于大量小规模兼业农户来说，他们可能选择自己经营那块承包地，将收入来源多样化，规避风险，增加收入。对政府来讲，则希望促进经营权流转，土地向种田能手、大户、合作社或农业企业等新型农业经营主体集中，开展适度规模经营，提高农业的劳动生产率和全要素生产率，最终提高农业的市场竞争力，发展现代农业，确保农产品的有效供给和粮食安全。地方政府的目标和相当一部分农民的目标并不一定协调一致。这就需要尊重农民中传统经营主体和新型经营主体的不同诉求，包容农户经营权的不同实现形式。

近年来，无论是农户带地入社、保底分红的土地股份合作社，还是转包农户土地、实行规模经营的家庭农场或专业大户，土地租金往往在经营者的生产成本中占相当大比重。2019年10月，笔者在黑龙江调研时，发现一些农机专业合作社由大量转包农户土地或农户带地入社，转为大力开展土地托管经营，由大规模生产主体转为大规模社会化的服务主体。土地托管与农户带地入社的区别是，农户对土地仍有经营权，种地的风险仍由农户自己承担，收益也归农户自己所有。合作社统一负责农资供应、配方施肥、农机作业、统防统治和收储加工，完成产前、产中、产后全程服务。农户通过购买合作社的服务，享受社会化服务的规模效应，不用自己投资购买机具，从而降低运营成本。合作社避免了大规模生产经营主体流转土地经营权所需要支付的租金成本。农机专业合作社这种模式未来的走向和可能会出现的问题值得我们关注。

当前，在疫情期间，由于用工或农机服务受阻，为了保障小农户春耕不受影响，各地进行了生产方式和经营方式的创新，积极发展生产性服务业，吸引返乡留乡农民工在农资供应、统防统治、代耕代种、农机维修等农业前端行业就业。小农户的承包地在不改变经营权的前提下，交给服务组织进行专业生产托管，提升经营效益。人工智能、自动化农机等所体现的智慧农业的推广利用，也使得农户经营权权能的行使面临新的机遇。

农民专业合作社与农村社区集体经济组织、各种农业社会化服务组织以及农业龙头企业一起，构成了农业生产多元化、多层次、多形式的经营服务体系，为家庭经营提供了全方位的服务，夯实了农村基本经营制度的基础，确保了我国的粮食安全，同时为经营权的多种实现形式提供了选择的可能。