“十三五”收官和“十四五”谋划，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革的深化等重要历史节点。总体而言，我国农业农村现代化面临“五期交汇”。

第一个“百年奋斗目标”是到中国共产党成立100年的时候，我国全面建成小康社会。农业、农村、农民的发展，是检验全面建成小康社会成色和质量的关键指标。“十三五”所处的历史时期，正是小康社会从基本建成到全面建成、从农村局部小康到乡村全面振兴的历史阶段[2]。“十三五”末，农业现代化要取得明显进展，城乡发展的融合协调性需要明显增强，农民生活水平和质量需要普遍提高。“十四五”农业农村现代化和农民生活要再迈上一个新台阶，筑牢小康社会的根基。

第二个“百年奋斗目标”是到中华人民共和国成立100年的时候，我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“十三五”“十四五”两个五年规划，正逢两个“百年奋斗目标”的历史性交接。这就需要在第一个“百年目标”实现的同时，为中华民族的伟大复兴筑牢根基。“中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基础在“三农”。到2050年，要达成乡村全面振兴的目标，真正实现农业强、农村美、农民富。把我国从一个农业大国建设成为农业强国，从乡土文明建设成城乡融合文明[3]，把农民发展成高素质的城乡公民，“十四五”要做好开篇布局。

“十三五”末，要确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。党的十八大以来，我国平均每年减贫1300万人以上，接近1亿人口脱贫。2019年全国农村贫困人口减少1109万人，至2019年末全国农村贫困人口仅剩551万人[4]。2020年绝对贫困将按期消灭。“十四五”是检验“脱真贫、真脱贫”的重要时期，期间要保证已脱贫人口不返贫，已摘帽贫困县不反复。这就需要继续帮扶已脱贫地区，尤其要加强对不稳定脱贫户、边缘户和边缘村镇的动态识别，夯实精准脱贫成绩。

在精准脱贫的基础上，要巩固提升精准脱贫成果，加快补齐乡村振兴的基础设施和社会民生短板，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。一个重要的衔接点在于，加快缓解农村相对贫困问题。我国农民还有相当一部分居民处于相对贫困状态。解决乡村相对贫困问题，不仅收入要达标，而且要在产业、人才、文化、生态、组织方面全面振兴乡村，实现城乡融合发展。尤其是相对落后的农村地区，要把推动产业扶贫帮扶资源、政策举措等有序转到乡村产业振兴。从“十四五”开始，要把农业发展成有魅力的希望产业，把乡村建设成为宜居宜业的乐土，让广大农民群众可持续地增收致富。

“十三五”期间，农业供给侧结构性改革不断深化。具体表现在：一是产品结构初步调优。2016—2018年，非优势产区籽粒玉米面积调减286.7万公顷，大豆面积增加160多万公顷，棉油糖、肉蛋奶、水产品品种结构和品质结构均有所提升，农产品质量安全例行监测总体合格率连续3年稳定在97.5%以上。二是生产方式初步调好。“一控两减三基本”取得明显成效，2018年农田有效灌溉系数为0.554，化肥和农药使用量均实现负增长，秸秆、养殖废弃物和农膜综合利用取得明显进展。三是产业体系初步调顺。2018年规模以上农产品加工企业7.9万家，经营收入14.9万亿元，农产品精深加工水平加快提升，共享农业、体验农业、中央厨房等农业新业态蓬勃发展，农业多种功能不断拓展。2018年休闲农业和乡村旅游接待游客30亿人次、营业收入超过8000亿元。四是相关改革深入推进。农业补贴制度不断优化，托市政策改革攻坚阶段顺利完成，信贷、保险支农政策力度加大，2018年银行业涉农贷款余额达到33万亿元，农业保险提供风险保障3.46万亿元。但是，“十四五”期间，我国农产品需求总量仍然刚性增长、需求结构还会持续升级。这就仍然需要真正由市场引导[5]，顺应从过去的“有没有”到“好不好”的转型升级，实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的农业高质量发展。

我国农业农村现代化面临十大不平衡不充分问题

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。社会主要矛盾的转化是消费需求升级、产业结构升级、治理体系升级的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交汇的背景下，我国农业农村发展中的诸多不平衡不充分问题逐步显现。

(一)高质量的农产品和生态需求与落后的市场意识产生了矛盾

我国粮食产量已经连续五年稳定在6500亿公斤以上，重要农产品供给比较丰富，已经基本告别农产品总量短缺的时代。但是，在农业高产出的背后，是农产品消费结构的升级。城乡居民不仅要求“吃得饱”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，对乡村的绿水青山还有需求。农业并不是单纯的“种出来”“养出来”，再卖出去，而是要满足个性化、多样化、多功能性的消费需求。改革开放以来，我国农业生产经营主体产权意识逐步觉醒，尤其是对土地承包权、经营权等的意识日益强化。但是，在产权意识觉醒的同时，农业生产经营主体的市场意识仍然落后。从事农业的主体，找到政府部门“不要政策，要资金”，经营过程中“不要建议，要项目”，产出产品后“不找市场，找市长”的情况经常出现。总体而言，农业供给侧还没有转到满足市场需求升级上来。例如，有机农产品发展已经鼓励多年，但是产量仍然较少。即使是在我国有机农产品种植较多的黑龙江省，有机稻谷产量也仅占稻谷总产量的2.3%，有机玉米仅占1.4%。主要原因还是在于，农民囿于经验性的行为习惯，种植结构和种植行为调整转型困难[6]。

(二)新技术、新产业、新业态大量涌现与新动能点状存在交织在一起

新技术、新产业、新业态、新商业模式不断涌现，但是多数仍然只是小部分主体的尝试。例如，电商普遍被认为是一种新业态，地方发展热情较高，大部分县域都鼓励农村电商发展。截至2018年，农产品网络零售额已达2305亿元[7]，县域农产品、农产品加工品及农业生产资料网络零售额为4018亿元[8]。然而，农产品电商发展的速度并不及预期。2015年，农产品网上零售额占农业总产值比重达到约1.5%。根据指数增速，相关部门在农业农村信息化发展规划中提出2020年底要增加到8%的目标1。经历3年发展，2018年这一比重仅为2.0%。这其中尽管有计算方法调整的因素，但是比例偏低，增速低于预期已经成为事实2。其他新技术、新产品、新业态也面临着增速低于预期的情况，仍然依赖投入，很少能找到可持续的盈利模式。在点状存在下，新技术、新产业、新业态不足以形成规模经济和范围经济效应，新动能接续远未完成。

(三)成本不断抬升与农业基础竞争力乏力并存

现阶段，我国农业基础竞争力乏力。与世界主要农产品出口国相比，中国单位生产成本较高。以玉米为例，2018年中国每吨玉米的生产成本已经达到2125.99元，美国每吨玉米的生产成本仅为962.31元，中国玉米生产成本是美国的2.21倍。对成本按细项分析，中国的高成本起因首先来自劳动力成本。劳动力的高成本主要来自家庭劳动力折价，也就是自家劳动力的机会成本。中国种植1吨玉米家庭劳动力折价为845.55元，雇工费用44.60元，均远高于美国。上述两项相加，中国玉米种植的劳动力成本超过美国的19倍，绝对数值更是高出843.44元。其次的成本差距来自土地，中国土地机会成本比美国高出239.77元3。中国农业成本抬高、基础竞争力乏力的主要原因在于“隐性成本显性化”[9]。以往农业生产者主要依靠自家劳动力和自家土地从事生产，不必给家庭成员支付货币化的工资，也不用给自己的家庭交纳租金。因此，劳动力和土地成本主要是隐性成本，并不用考虑成本。然而，随着土地流转加速、新型农业经营主体增加，越来越多的规模农业经营主体要雇工和租入土地。截至2018年，全国家庭承包耕地流转面积超过了5.3亿亩，土地适度规模经营占比超过40%，畜禽养殖规模化率达到60.5%。在这种情况下，以往被单家独户小农户生产所“隐藏”的劳动力和土地成本开始显露。农业规模经营主体更是要把这些成本计入财务成本。更为重要的是，这种“隐形成本显性化”造成的成本上升，只会越来越明显，降成本难度较大。

(四)在新型农业经营主体迅速发展的同时各种软硬配套滞后

截至2018年底，全国在工商部门注册登记的农民专业合作社数量已达到217.3万家，经农业部门认定或工商注册登记的家庭农场有87.7万个，县级以上农业产业化龙头企业近9万家，高素质农民队伍已经超过1700万人。但是，各种软硬件配套还较为滞后。例如，以往小农户生产粮食较少。根据第二次全国农业普查数据，2006年76.1%的农户种植面积在8亩以下，根据当年的粮食单产计算，大部分农户家庭粮食产量在2500公斤以下。这个粮食产量，村内晒场、房前屋后，甚至柏油马路上，都可以晾晒干燥。但是，经过多年发展，2016年第三次全国农业普查时，从事粮食生产的合作社、家庭农场等新型经营主体播种面积多在50亩以上，而且500亩以上的合作社已经比较多见。根据目前的粮食单产，这些新型经营主体粮食产量已经在5000公斤甚至50 000公斤以上。在这种情况下，继续使用传统的晾晒干燥方式就不现实，这就需要建设谷物烘干设备。但是，谷物烘干设备造价高，即使是规模经营主体仍然难以承担;而且每年仅在谷物收获季节使用，利用频率低，成本回收周期长。这就需要对新型农业经营主体的硬件建设给予补贴或信贷支持。在软件建设方面，制度健全完善和分层落实相对滞后。尽管农业税基本已经减免，但仍需要缴纳营业税[10]。“营改增”后，合作社等新型经营主体缴纳的增值税等与一般农业企业相差不大，直接影响了财富积累及扩大再生产。财政补助形成的新型经营主体资产，应该如何在财务上进行入账等操作，甚至如果新型经营主体资产清理了财政补助形成的资产如何清理，都需要有相应的制度规定。再如，高素质农民培养效果停留在“发了多少结业证”上，而缺乏培训后的跟踪服务。

(五)农村人口老龄化问题日趋严峻与外出劳动力不稳定并存

20世纪90年代以来，人口结构变迁趋势明显，劳动力老龄化速度加快，人口和劳动力更加向城市群、都市圈集中。我国农村青壮年劳动力大规模向城镇转移，农村劳动力短缺情况也越来越严重。农业吸引力下降，青年农民务农积极性明显下降。根据全国第三次农业普查，2016年农业生产经营人员年龄在55岁以上的比例已经达到33.6%。农业青壮年劳动力短缺，老龄农民对现代化科技和业态掌握能力有限，越来越不适应农业农村现代化的要求。即便是农业劳动力进入城镇非农产业，他们中的大多数就业稳定性也较差，只能通过从事简单的、机械的、低水平的劳作，换取在城市稍作停留的机会。如果发生经济下行，一部分农业转移劳动力就可能会离开工作岗位回到农村老家[11]。这一方面会加剧农村老龄化态势，另一方面还可能与新型经营主体争夺已经稀缺的土地等农业生产资源。

在我国，人均粮食占有量超过400公斤，是一个平衡点。如果供过于求，且不加调控，产需矛盾积累两至三年之后，就可能出现库存高企的局面。这一节点曾经出现在20世纪90年代中后期，当时粮食产大于需、陈化粮出现。上一轮比较大的粮食市场调控政策改革就发生在此阶段(见图1)。再看本轮粮食市场供需变化的态势：2004年以来，粮食连年增产;2010年人均粮食占有量稳定超过400公斤，超过这一平衡点后，2013年我国粮食出现了高库容的问题。目前人均粮食占有量超过474公斤，稻谷等部分品种仍然有较大的库存压力。与此同时，玉米从短缺到过剩再到相对不足，已经经历一个完整的周期。2005年玉米供不应求，库存消费比仅为20%。此后受临储政策刺激，玉米连续增产。2015年，玉米严重供过于求[12]。市场普遍预期，玉米库存高达2.5亿吨。2016年玉米临储政策取消后，随着一系列“去库存”措施的实施，玉米库存又迅速消化。到2019年，市场再度出现了玉米供求偏紧的预期[13]。

据全国第三次农业普查，2016年尚有52.3%的农村居民未能用上经过净化处理的自来水，38.1%的村内主要道路没有路灯，10.5%的村内主要道路为沙石或砖石板，44.2%的农户在使用柴草做生活能源，钢筋混凝土结构住房的比例仅为12.5%,52.2%的农户手机联通不了互联网。尤其是，农村道路尽管实现了“村村通”，但是农村道路多数以3.5米标准建设，难以满足未来农村小客车增长速度，也很难满足城镇居民返乡下乡休闲旅游、养生养老、创业创新的需求。

不少土地资源已不适合粮食生产。目前有3亿亩耕地受到镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染，每年因重金属导致污染的粮食达1200万吨。此外，水资源开发利用模式不可持续。我国许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题较为突出。目前华北地区地下水超采累计亏空1800亿立方米左右，超采的面积达到了18万平方公里，约占平原区面积的10%。2018年全国高效节水灌溉面积3.34亿亩，占耕地面积的比例仅为16.5%，远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80%～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平。农业生产过程中造成的污染较为严重。为了追求农业高产，化肥、农药、农膜大面积过量使用，导致地表和地下水体污染严重和土地板结、沙化。近年来，虽然化肥农药农膜减量化不断推进，但是这需要一个过程。2018年，我国化肥折纯使用量达到5653.42万吨，每亩用量仍高达27.89公斤，远超国际公认的亩均15公斤的安全上限。农药施用量达到150.26万吨，亩均用量超过0.74公斤，农用地膜使用量突破246.48万吨，残留率高达40%左右。

农村社会公共服务历史欠账仍然较多，城乡之间在教育、养老、医疗、社会保障等方面的差距已经成为社会民生最大的痛点之一。根据第三次全国农业普查数据汇总结果，2016年全国仍有3.5%的乡镇没有幼儿园、托儿所，这一比例在西部达到6%;全国近41%的村没有体育健身场所，其中西部为54%;全国33.2%的乡镇没有社会福利收养性单位，西部为46.7%;全国58.7%的村没有农民业余文化组织，中部、西部这一比例分别高达59.2%和63.3%;全国45.1%的村没有执业医师，其中东部和西部分别为50.6%和50.1%。

从相对数来看，2019年城乡居民收入比已经缩小为2.64∶1，但是，城乡居民人均可支配收入的绝对差距已达26 338元。实际上，城乡收入差距只是一个方面。农村经济繁荣的程度也无法与城镇相比。就就业总量而言，2014年城镇就业人口已经超过乡村，目前城镇的产业吸引了4.34亿人就业，而乡村则容纳了3.42亿人就业(见图2)。从就业质量来看，乡村就业多是临时性、非完全的就业，从事产业层次和水平也不高。而且，乡村水电路气房的基础设施落后，生活单调、乏味，缺乏青壮年向往的生活方式。农村利益格局深刻调整、新老矛盾交织。“农二代”“农三代”已经成长为乡村建设的主要力量，也成为农村生活方式改善的主要需求者。

“十四五”时期我国农业农村现代化的政策完善策略

党的十九大提出实施乡村振兴战略，农业农村优先发展基本框架建立，全社会关心农业、关注农村、关爱农民的氛围更加浓厚。我国已是世界第二大经济体，人均GDP接近1万美元，支持农业农村发展的物质基础更加雄厚。工业化城镇化进入中后期，生产要素的内涵和外延不断扩张，农业农村产业实现跨界融合。生物技术、数字资源等将为农业农村现代化提供弯道超车的加速器，农产品市场空间和农业多功能性进一步拓展，乡村多元价值将更加凸显。农业进入高质量发展新阶段，农村改革不断深化，绿色发展理念深入人心，农业农村现代化建设的阶段性起点之高前所未见。在“五期交汇”的历史背景下，要进一步认清形势，针对上述十大“不平衡不充分”问题，把握政策改革的方向，科学制定“十四五”规划。

以往的规划在顶层设计的表述上是“统筹城乡发展”“以城带乡”，实际上是“城市主导、农村从属”的城乡发展思路。城乡融合发展，就是要促进城乡社会现代化经济体系、民主政治、文化活力、社会治理、生态文明互联互通。城镇化红利在于规模经济效应、范围经济效应和集聚经济效应，而城乡融合发展则在于让规模、范围、集聚三大经济效应辐射到乡村。要加快建立城乡融合的体制机制和政策体系，实现城乡基础设施和公共服务一体化建设、一体化管护、一体化运营，促进城乡之间的要素流动。城乡融合发展的基础是让城镇居民和农村居民的权利实现互联互通。要保障农民的“十大权利”，即保障农民在乡村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权，以及城乡融合过程中的人身财产安全、就业创业、体面居住、医疗卫生、养老社保、公平教育、政治参与方面的权利。

以往的政策目标主要指向为农业产业支持。一个很典型的证据是，农业补贴的测算依据一度是按照家庭承包经营耕地的面积，而且基本实现了不减存量、保持增量。按照单位耕地面积所获得的补贴计算，中国农业补贴已经超过美国[14]。新时代则需要坚持农业产业支持和农村发展协调并行。未来的政策支持要更多地向农村人居环境改善、农村社会事业等倾斜。而农村发展只依靠财政投入，是不可持续的，必须增强农村地区的自我发展能力。这就需要发展壮大农村集体经济，让农村集体经济集中力量办大事。但是，现阶段我国农村集体经济实力仍然不强。根据第三次全国农业普查10%村庄样本数据(约5.5万个村)，2016年平均每个村集体全年收入仅为105.19万元，每年还要支出64.32万元的人员工资、办公物品支出等村集体办公经费。如果以中位数计，村集体收入仅8万元，支出2.5万元。根据农村社会事业促进部门测算，一个村建设一个公共厕所，投入资金至少需要10万元。在这种集体经济发展水平下，很难指望农村集体经济集中力量修建基础设施、做好民生服务等“大事”。未来，要在保障农民利益的前提下，落实土地政策改革成效，千方百计盘活农村资源资产，放大产权制度改革经济效应，健全完善审批、财税、金融等政策，促进农村集体资源资产保值增值并创造实实在在的红利，释放农村集体经济活力。

以往的规划主要依靠补贴、投资和工程项目等大幅增加财政投入。2003—2015年，国家财政支持农林水事务年均递增速度曾经达到21.2%。但是，随着国内经济转向中高速增长，经济下行压力加大，财政收入2014—2018年连续五年增速在10%以下。“十四五”期间，减税降费政策效应会大概率地进一步释放，民生领域仍然需要财政资金补短板，其他多元化财政投入需求巨大[15]。在这种背景下，财政对农业农村投入的增速大幅增长的空间有限。未来的财政支农资金会更加整合集约使用，更多地发挥杠杆作用，激发社会资本和市场主体投入积极性。近年来，农林水事务财政支持资金探索使用了“大专项+任务清单”的方式，采取因素法测算分配，就某一薄弱环节的建设内容按地区切块，加强对建设任务的绩效评估。例如，国家现代农业产业园就参考了“大专项+任务清单”：以园区为单位投入，设立建设清单，直接验收建设清单项目。与此同时，未来政府分配资源所依赖的项目制补贴方式会进一步改革。未来的农业农村支持手段会更多地依靠信贷、保险等市场化的方式，以大数据追踪的方式，实现市场化的精准支持，激发市场主体投入。

(四)农业产业支持要坚持保供给、调结构、转方式并行

以往规划的目标主要是支持农产品尤其是粮食产量增加。例如，农业部门一度把粮食年度产量作为绩效考核的主要指标。这就造成无论是农业补贴，还是农业投资，其政策作用机制主要是鼓励生产经营主体增加资源要素投入。从财政支农结构来看，农业生产资料与技术补贴仍然占到农业公共财政支出的20%以上(见表1)。而农业结构调整补贴一度在1%以下，农业资源保护与利用补贴是“十二五”之后才逐步增加的。新时代的农业产业支持政策，一方面要继续保障农产品供给，让城乡居民在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品[16]。另一方面，则需要坚持保供给、调结构、转方式并行，尤其是需要促进农业结构、生产方式与资源环境承载力相匹配。特别需要指出的是，应当支持农业资源休养生息，耕地有序休耕、轮作，坡度较高的耕地有序退出耕种或进入后备耕地。

以往的农业支持政策主要立足国内，对国际规则参与得较少。当前世界面临着“百年未有之大变局”，国际格局和政治力量对比加速演变，全球经济发展进入再平衡时期，传统国际贸易投资规则加速重构，我国面临大国战略性竞争的严峻考验。农产品消费总量刚性增长，消费结构由过去的谷物消费为主快速升级到高级植物纤维、动物蛋白和脂肪兼重。此外，工业加工需求导致原料消耗增长。尽管农业技术进步增产效应已经一定程度上实现对消费增长的追赶，但是受到国内耕地资源和淡水资源的约束，仍然需要从国外进口农产品。根据虚拟土地贸易模型计算，2017年中国农作物播种面积25亿亩，而进口农产品折算耕地超过12亿亩[17]。另外根据虚拟水贸易模型计算，2015年中国进口粮食相当于净进口了2005亿吨淡水资源[18]。既然相当规模的农产品进口不可避免，那么就需要适应这一趋势。“十四五”时期则需要统筹国内资源、市场、制度，根据土地和淡水资源来合理布局农产品进口来源，以市场需求的力量驱动国内外资源为我所用。在国际农业合作的过程中，更多地参与推动国际贸易规则和多边体制改革。

以往的规划主要是靠自上而下的执行。从公共经济学的角度来看，“自上而下”需要有相应的行政体制的保障，而这很可能导致政策执行的监督成本过高[19]。实际情况也是如此。以往的规划和各种政策，主要依靠地方政府分层对接。涉及农业农村的规划和政策落地，经常需要村和乡镇干部核实、经过县(市、区)、再到省(区、市)层层上报。新一轮科技革命和产业变革迅速发展，信息技术深刻改变了农业农村发展的基础，也改进了政策执行和落实的方式。农业农村现代化虽然仍要激活从中央到地方的各类参与主体的积极性[20]，但是在手段上可以更加依靠大数据、物联网、移动互联、云计算、人工智能、区块链等技术手段。例如，区块链技术在农产品电商的质量安全控制方面具有非常好的前景，每个环节的农产品投入都会在线形成“记账本”，从而自动实现农产品质量安全可追溯。但是，以信息化手段促进政策落实，需要考虑技术使用的成本收益。目前，给一台深松整地机加装能够准确测量上报深松作业质量的传感器，成本需要1200元，而深松整理作业补贴每亩40元。为了监督政策落实，一个传感器相当于作业300亩的补贴。当然，随着技术的进步，成本收益的平衡点会向低成本移动。在此之前，需要正确把握监督政策落实过程中技术监督执行与人力监督执行的对比关系。

总体而言，“十四五”农业农村现代化面临的形势更加复杂。而且，粮食等重要农产品需求刚性增长的趋势不会改变，人多地少的基本国情农情不会改变，农业小部门化的规律不会改变，推动农业高质量发展的迫切要求不会改变，新旧动能转换接续的态势不会改变，资源环境约束趋紧的生态基础不会改变，国际国内“黑天鹅”“灰犀牛”交织的局面不会改变，农村经济社会加速转型的趋势不会改变。新老因素叠加，将使“十四五”农业农村现代化规划的编制难于以往。未来，需要坚持底线思维，科学编制规划，提升规划的可行性。